4.2　决策主体

　　政府作为政府投资项目的唯一投资主体，理应同时充当政府投资项目决策主体。 另外，外部团体及公众的参与也为政府机构提供了决策支持。但是因此而产生的 错综复杂的利益格局也造成政府投资项目决策困难。 我国是社会主义国家，其经济目标是为了最大限度地满足广大人民群众不断 增长的物质和文化生活需要。然而，国民经济系统中的不同部门、地区和企业构 成了相对独立的有着各自经济利益的不同利益主体。一方面，国家从长期经济发 展目标出发，政府投资项目需要向一些重点产业、地区和部门倾斜。另一方面， 地方、部门和企业为了加强自身在国民经济中的地位和各自的经济利益，千方百 计争取国家尽可能多的政府投资拨款和贷款。我国政府本着集体主义的根本原则， 地区、部门的局部利益必须服从国家整体利益，在两者发生矛盾时，地区和部门 应该以牺牲自身利益为代价来维护国家整体利益。

　　4.3　管理主体

　　从目前的体制看，政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责 项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等;财政部系统负责概、预、 结(决)算，包括标底审查与支付审核等;建设行政主管部门负责实施。上述单 位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目 主体的职责。但是政府项目投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往 往因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资。项目建设单位缺少投资约束机 制的原因是绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保 值、还本付息的压力，所以投资越多越好，多多益善。建设单位对投资项目的企 盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现，所以建设单位不能充当政府投 资项目的管理主体。 政府投资项目的管理主体应仿照以下国际惯例设置：①由政府有关部门和受 益的建设单位共同组建“业主”，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，成为项 目的“管理主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的　 “预算”范围内的义务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。　 ②仿照香港特别行政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、 水务等部门，将政府投资项目分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国 的“业主”，对项目实施全过程负责，建成后交建设单位使用，也实施同上的投 资控制硬约束。

　　在目前我国实施机构改革的形势下，上述目标似乎不太可能实现，但是若比 起节省的投资看(全国政府投资达数千亿元之巨)，适当增设政府这方面的编制 仍是经济的，即使不能实现机构的设置，也可以设置上述投资的“硬约束”，强制现有政府投资项目建设单位完成投资控制的任务，否则给予严厉的处罚，以保 障政府投资的效益

　　5　政府投资项目管理

　　政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入， 政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。从现在 的各种文件规定分析，政府投资项目管理有：建设程序管理制度、政府采购制度、 项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务 管理制度等内容。

　　5.1　建设程序管理制度

　　建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序;这个先后顺序是 指建设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建 设项目本身的特点和客观规律的。因此，建设程序由国家建设行政主管部门和计 划主管部门共同制订颁布，建设项目必须遵守建设程序。

　　5.2　政府采购制度

　　建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材 料、设备、以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公 平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我 国从 90 年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购 支出又赢得了社会各界的赞赏。1999 年我国人大颁布了《中华人民共和国招标投 标法》，进一步从法

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